人民日报记者 金歆 胡笑源
岁末年初，很多农民工结束一年辛劳，打算回家过年。但不少农民工特别是建筑行业农民工来信反映，干完活却没有按时足额拿到工资。
为何农民工反映欠薪问题多为建筑行业？相关问题如何解决？带着这些问题，记者进行了探访。
现状究竟如何？
垫资建设的“资金链条倒置”模式，导致农民工成风险承担者
2025年12月29日，湖北十堰市郧阳区，记者在瑟瑟寒风中见到了来信反映欠薪问题的农民工王明（化名）。
“2020年至2024年，我在郧阳区‘汉水金岸’小区项目做瓦工。”王明说，施工期间，“包工头”每月给1000至2000元的生活费，并约定：工资按施工面积计算，每年年底结算一次。
“直到现在，只在2020年底结过一次工资。”王明说，“总共欠我9万多元。我们一起参与这个项目的有127人，共被拖欠工资725万余元。”
“当前一些建筑工地雇用农民工，仍采取平时付一些生活费，工程结束或年底时才结算工资的支付方式。”长期关注农民工欠薪问题的中国社会科学院法学研究所研究员、社会法室副主任王天玉认为，这就可能出现拖欠工资的问题。
除了王明，近来，人民日报接到不少农民工的投诉：
甘肃兰州市农民工姚师傅表示，2023年8月至10月，他们5人在甘肃公航旅金融仓储基地（二期）项目承担抹灰工作，仍有9万多元工资未支付；
河北张家口市农民工刘师傅表示，他们3人2024年3月至6月在河北大厂回族自治县“潮白河孔雀城紫涵园75号楼”做二次构造工，至今仍被拖欠4万元工资；
…………
拖欠工资的理由是什么？
记者就“汉水金岸”小区项目欠薪问题采访了湖北十堰市郧阳区住建部门负责人。他介绍：“小区的建设单位是十堰市镕鑫伟业房地产开发有限公司，施工总承包单位为湖北申昌建设有限公司。”他表示，因为这个小区选址不佳，预售时房子卖不出去无法回款。镕鑫伟业公司自身资金不足，无法支付给施工单位工程款；施工方也无资金继续小区建设，更无力支付农民工工资。
房地产项目卖得好不好，属于开发商应该承担的投资风险，也要农民工承担吗？一名建筑行业从业者表示，层层垫资施工在行业内仍然存在。这种“资金链条倒置”模式，让农民工也成为最终的风险承担者。
“开发商要求总承包单位垫资，通常支付一部分工程款便要求开工。之后总包要求分包单位垫资，分包单位再要求‘包工头’垫资。”王天玉介绍，一旦开发商因经营问题无法支付工程款，总包单位就无法向下家支付工程款，最后风险传导到农民工身上，农民工也就拿不到工资。
防范为何失效？
违法转包、挂靠，导致保障农民工工资的规章制度落实不力
“2020年《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）等出台后，防范农民工欠薪的规章制度都比较完善了。”司法部法律援助“安心行动”专家顾问、北京福茂律师事务所主任时福茂说，问题还是出在具体制度的落实上。
防止欠薪，首先要明确“发工资的责任人是谁”。为此，《条例》规定了施工总承包单位代发制度，并规定分包、转包单位拖欠农民工工资的，均由施工总承包单位先行清偿。如果这项规定落实到位，即使采取“资金链条倒置”的垫付模式，也将很大程度减少欠薪事件发生。
然而，时福茂介绍，现实中个别施工单位将工程违法转包、违法分包，部分项目分包层级多达5—6级，还有的采取“挂靠”方式，借用其他公司名义承揽工程，实际施工主体和备案施工单位并不一致，“近年来有关部门加大查处力度，一些公司就采取‘借用人员’等更隐秘的方式。”
“这就可能导致总承包单位代发制度落空。”王天玉解释，有的工程层层转包后，施工总承包单位根本不知道谁参与了施工，也就不可能去给农民工发工资。农民工也不知道该向谁追讨工资，确认用工关系也有困难。
“汉水金岸”小区项目即属于这种情况，郧阳区住建部门负责人介绍，小区4号楼、5号楼，建设登记施工单位为湖北申昌公司，实际施工方是黄某等两名“包工头”带领的包工队。
“我们和申昌是‘挂靠’关系，和他们签了‘协议’，借用他们的名头施工。”黄某对记者表示。
郧阳区住建部门负责人表示，申昌公司远在距十堰数百公里的鄂州。而且申昌公司已经没有承建工程的能力，无力支付农民工工资。
用工实名制管理是另一项重要制度。《条例》规定，“施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记”“未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工。”
“应该说，用工实名制管理明确了发工资的对象，通过技术手段对每名工人的工资账户进项进行监控，就能第一时间发现欠薪的问题。”郧阳区人社部门相关负责人表示。
现实中，实名制落实不到位的情况依然存在。河北张家口市一名“包工头”告诉记者，在自己施工的工地，登记的是一批人，实际干活的是另一批人。“现在不少地方要求‘实名扫脸’进工地，我们就另开一个侧门。”
上文提到的刘师傅也告诉记者，自己从没遇到过需要实名登记的情况，“听都没听说过。”
王天玉表示，一些农民工担心实名制后，个人工资流水纳入监管，要承担纳税等“额外成本”，自己也会配合规避实名制。
此外，《条例》对“农民工工资专用账户”进行规定：“施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。”对此，王天玉介绍，现实中，个别地方监管不到位，导致这些制度流于形式。“比如工资保证金，可能只是应付检查时‘过一下账’。”
记者了解到，去年发生在山西洪洞县的一桩农民工欠薪案中就存在类似情况，工程施工总承包单位以开具保函的形式设立了工资保证金，但保函有效期内仍有农民工被欠薪。
维权难在哪里？
企业用工不规范、劳动监察执法力度不够，农民工自我保护能力不足
“企业用工不规范是农民工讨薪维权难的重要原因。”时福茂表示。
据了解，用人单位与农民工之间不签劳动合同甚至任何书面协议的情况十分普遍。“工地上大多是包工头招人来干项目，很多是熟人、亲戚，觉得没必要签。有时在这里干几天就得去找别的活干，签合同反而受约束。”山东菏泽市农民工郑师傅表示。
缺乏合同协议，导致农民工讨薪时难以提供能客观证明劳动关系和工资实际金额的证据。
甘肃兰州市农民工姚师傅遇到欠薪后，去劳动监察部门举报，手里却只有一张班组长手写的“欠条”，内容仅包含“抹灰面积”、8月份和9月份收到工资数额等，也没有加盖任何公章。
在“汉水金岸”小区项目务工的魏师傅表示，早在2020年工程第一次出现欠薪时，自己就曾到劳动监察部门举报。但当时自己拿不出任何在该工地务工的证明，劳动监察部门表示难以处理。
刘师傅则表示，因为自己没有合同，或其他可以证明事前约定工资数额的证据，用工方不认可自己主张的工资数额，维权陷入僵局。“我在工地上的工作是砌砖，口头约定好总价12万余元，可现在用工方对这个数不认账，我也没办法。”
“劳动保障监察行政执法力度不够是农民工讨薪难的又一原因。”时福茂表示，用工方欠薪，或者不按要求签订用工协议，归根到底都是违法行为，都需要执法部门予以纠正处罚。但当前基层劳动监察执法力量不足，近年来又因相关改革机构裁撤合并，有时会出现无法覆盖监管需求的情况。
郧阳区劳动监察部门负责人也表示，自己部门在编且能胜任工作的执法人员仅有2人，很难满足执法需求。
此外，维权成本高、信息不对称、农民工自我保护能力有限等问题，也制约着农民工讨薪维权的有效性。
一些农民工往往先后在全国多地务工，跨域讨薪成了难题。在北京务工的农民工张师傅表示，自己在山东一个工地被欠薪，“我总不能一直待在山东要钱，还得去别处干活挣钱。专门去一趟成本也很高。”
记者在郧阳区群众来访接待中心询问一名农民工为何不采取诉讼等方式维权，他告诉记者，“我们文化水平不高，哪懂得‘诉讼’‘仲裁’是什么。”
问题如何破解？
缩短建筑业农民工发薪周期，强化劳动监察执法力度，提供法律援助
近日，“汉水金岸”小区项目多名务工人员告诉记者，他们拿到工资了。据悉，郧阳区有关部门多方筹措资金，通过先行垫付的方式，解决了包括127名农民工在内的200多人近1000万元工资的拖欠问题。
“应该说，近年来，各地各部门都在想方设法解决农民工欠薪问题，取得了不少进展。”王天玉表示。
不久前，国务院就业促进和劳动保护工作领导小组办公室印发通知，自2025年11月1日至2026年春节前，在全国开展治理欠薪冬季行动，目前各地均取得一定成果。全国根治欠薪线索反映平台上线后，为农民工讨薪提供了不少便利。
各地各部门还采取措施，从源头治理农民工欠薪。例如，湖北某市住建部门负责人介绍，目前湖北省大部分工程项目纳入智慧工地建设要求，利用人工智能技术，实现工人实名制进出工地、发放工资实时数字化监管。而对“三包一挂”（即违法发包、非法转包、违法分包、挂靠施工），许多地方先后开展专项整治行动。去年11月，最高人民法院还发布建设工程质量保护典型案例，明确惩治“三包一挂”等危害建设工程质量的违法行为。
建筑业农民工欠薪背后仍存在一些结构性问题，需对症下药。
“农民工一般都是项目结束或年底发现被欠薪，这时去维权，施工方和包工头都已离场，很可能‘找不到人’。”王天玉建议：可以专门出台规定，缩短农民工工资发放时间周期。
“根据岗位情况，适合日结的日结，适合周结的周结。”王天玉进一步解释，如果出现欠薪，农民工能及时发现。此时去维权，不会找不到施工方；既然施工还在进行，工程款肯定未“见底”，施工方还有资金给工人发工资；也便于对工作量、工资数额进行举证。如果因违法转包、挂靠影响讨要工资，有关部门也能及时发现、取证。
“欠薪属于违法行为，该进行行政处罚的一定不能推给调解、仲裁。”时福茂强调，还是要强化劳动监察保障行政执法力量，可以考虑优化建立专门执法队伍。
此外，许多农民工都反映，对法律不了解不熟悉，是其讨薪维权的重要障碍。时福茂建议，根据法律援助法相关规定，农民工遭遇欠薪问题时可以申请法律援助。但现实中，许多农民工不知道自己可以或如何申请法律援助。“需要司法行政等部门在农民工群体中加强宣传，让农民工群体了解寻求法律援助的渠道。”
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